Startpaket für Gemeindepolitiker/-innen - FH Graubünden

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Startpaket für Gemeindepolitiker/-innen
Leitfaden

Leitfaden

Herzliche Gratulation zu Ihrer Wahl in ein politisches Amt! Gemeindepolitik ist herausfordernd und reizvoll zugleich. Um Ihnen den Einstieg zu erleichtern, hat das Zentrum für Verwaltungsmanagement der FH Graubünden einen Leitfaden verfasst.

1 – Die Gemeinde in der Schweiz

In der Schweiz gibt es eine grosse Vielfalt von unterschiedlichen Gemeindearten nebeneinander, die sich überlappen können.

Die politische Gemeinde ist die Hauptform der Gemeinden. In gewissen Kantonen wird sie als Einwohnergemeinde bezeichnet. Die politische Gemeinde setzt sich aus allen auf dem Gemeindegebiet wohnhaften Personen zusammen und besorgt alle kommunalen Aufgaben. Sie ist selbständige Trägerin von Staatsgewalt mit eigener Selbstverwaltung und Selbstgesetzgebung. Sie besitzt die juristische Persönlichkeit und ist rechts- und handlungsfähig bzw. partei- und prozessfähig. Ist die Schulgemeinde in die politische Gemeinde integriert, spricht man auch von der Einheitsgemeinde. Auch «Städte» sind politische Gemeinden.

Daneben gibt es Bürgergemeinden (Burgergemeinden, Ortsgemeinden), Schulgemeinden und Kirchgemeinden in je nach Kanton unterschiedlicher Bezeichnung und Ausprägung. Die politische Gemeinde bildet die unterste Ebene im dreistufigen schweizerischen Bundesstaat. Sie wird in der Bundesverfassung ausdrücklich erwähnt (Art. 50 der Bundesverfassung). Die Anzahl Gemeinden hat seit dem Jahr 2000 durch Gemeindefusionen kontinuierlich um über 20% abgenommen und beträgt aktuell rund 2'200. Die durchschnittliche Einwohnerzahl beläuft sich auf ca. 4'300. 50% der Schweizer Gemeinden haben weniger als 1'300 Einwohnerinnen und Einwohner (Median).

«Die Gemeinden spielen in der Schweiz seit jeher eine Doppelrolle als autonome Zentren demokratischer Entscheide einerseits, als Vollzugsorgane von Bund und Kantonen andererseits.»

Reto Lindegger, Direktor Schweizerischer Gemeindeverband

2 – Aufbau der Gemeinde

Die Stimmberechtigten der Gemeinde repräsentieren die oberste Ebene im Gemeindeaufbau. Diese hat vorwiegend rechtsetzenden Charakter und wird als Legislative bezeichnet. 80% der Schweizer Gemeinden kennen die Gemeindeversammlung. In anderen – meist grösseren – Gemeinden besteht ein Gemeindeparlament. Die Stimmberechtigten können in den meisten Gemeinden zudem an der Urne zu bestimmten Sachthemen Stellung beziehen. Es sind auch Kombinationen möglich (Gemeindeversammlung und Urnenabstimmung) (vgl. 3 – Kommunale Legislative).

Die kommunale Exekutive bildet die Schnittstelle zwischen der Legislative und der Gemeindeverwaltung. Sie wird je nach Kanton Gemeindevorstand oder Gemeinderat genannt. In der Regel werden den Exekutivmitgliedern Departemente bzw. Ressorts zugewiesen. Die Exekutive wird durch die Gemeindepräsidentin oder den Gemeindepräsidenten geleitet. Auch hier gibt es für dieses Amt unterschiedliche Bezeichnungen wie Gemeindeammann etc. (vgl. 4 – Kommunale Exekutive).

Die kommunale Verwaltung besteht aus einer Verwaltungsleitung sowie den zugehörigen Betrieben (Forstdienst, Werkdienst etc.) und der Schule (vgl. 6 – Gemeindeverwaltung).

Zu den obligatorischen Organen der Gemeinde wird auch die Geschäfts- bzw. Rechnungsprüfungskommission gezählt. Sie übernimmt an der Schnittstelle zwischen Legislative und Exekutive eine wichtige Überwachungs- und Kontrollfunktion. Dazu kommen je nach Kanton und Gemeinde weitere Kommissionen, welche aber meist von der Exekutive eingesetzt werden (Baukommission, Alpenkommission, Verkehrskommission etc.).

Der Bereich Schule mit Schulrat bzw. Schulkommission nimmt in diesem Aufbau eine spezielle Rolle ein und ist in den Kantonen unterschiedlich geregelt. Dies gilt insbesondere dort, wo Schulgemeinden bestehen.

Die Gemeinde ist ein Staat im Kleinen. Man ist aber näher am Geschehen und hat einen direkteren Bezug. Noch immer beginnen die meisten Politkarrieren mit einem Amt in der Gemeinde.

3 – Kommunale Legislative

Die Stimmberechtigten bilden in ihrer Gesamtheit das oberste Gemeindeorgan und üben ihre Rechte in der Gemeindeversammlung oder an der Urne aus. In der Regel sind dies alle Schweizerbürgerinnen und -bürger, die das 18. Lebensjahr zurückgelegt haben und in der Gemeinde wohnen. In gewissen Kantonen bzw. Gemeinden haben auch Auslandschweizerinnen und -schweizer beziehungsweise Ausländerinnen und Ausländer das Stimmrecht sowie das aktive und passive Wahlrecht in Gemeindeangelegenheiten (z. B. im Kanton Jura und in gewissen Gemeinden des Kantons Graubünden).

An der Gemeindeversammlung oder an der Urne wird über alle Angelegenheiten entschieden, die nach dem Recht der Gemeinde oder gemäss kantonaler Gesetzgebung der Gesamtheit der Stimmberechtigten zu unterbreiten sind. Besteht eine Gemeindeversammlung wird auch von ordentlicher Gemeindeorganisation oder Versammlungsgemeinde gesprochen, weil dies den Normalfall der demokratischen Willensbildung in der Gemeinde darstellt. Daran ändert auch die Kombination mit der Urnenabstimmung nichts. Die Gemeindeversammlung hat neben den Vorteilen der maximalen Verwirklichung der direkten Demokratie in der Praxis auch gewisse Nachteile. Vor allem ist die Zahl der Stimmberechtigten, die an den Gemeindeversammlungen teilnehmen, oft sehr gering.

An der Gemeindeversammlung gelten besondere Verfahrensvorschriften. In verschiedenen Kantonen enthält das jeweilige kantonale Gemeindegesetz Angaben über Einberufung, Traktandenliste, Durchführung, Abstimmungsverfahren, Mitwirkungsrechte etc. (vgl. 10 – Politische Rechte). In anderen Kantonen gibt die Gemeinde- verfassung nähere Auskunft.

Verfügt die Gemeinde über ein Parlament, wird von ausserordentlicher Gemeindeorganisation oder Parlamentsgemeinde gesprochen. Näheres zum Verfahren im Parlament und den parlamentarischen Instrumenten (z. B. Interpellation, Postulat, Motion) ist in der Regel einer spezifischen Geschäftsordnung zu entnehmen (vgl. 10 – Politische Rechte).

«Mit Blick auf die Gesamtheit der Schweizer Gemeinden gibt es keine Evidenz, welche eindeutig für Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlament spricht.»

Andreas Ladner, Professor IDHEAP

4 – Kommunale Exekutive

Die Exekutivbehörde der politischen Gemeinde heisst Gemeinderat oder Gemeindevorstand. Sie ist die Verwaltungs- und Polizeibehörde der Gemeinde.

Der Gemeindevorstand ist eine Kollegialbehörde. Ein durch das Gremium gefällter Entscheid bindet alle Mitglieder. Sie sind untereinander gleichberechtigt. Die Wahl des Gemeindevorstands erfolgt meist durch die Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung oder an der Urne. Das Gesetz bestimmt Wahlart, Wahlverfahren und Amtsdauer.

Es gibt unterschiedliche Organisationsformen (vgl. 7 – Gemeindeführungsmodelle), weshalb das Pflichtenheft für das einzelne Mitglied der kommunalen Exekutive stark variieren kann. Mancherorts liefert ein Stellenbeschrieb weitere Informationen.

In vielen Gemeinden existiert zudem eine Geschäftsordnung für die Exekutive (vgl. 5 – Sitzungen).

Es gilt eine sog. Kompetenzvermutung zugunsten des Gemeindevorstands. Das heisst, dass er zuständig ist, sofern nicht ausdrücklich ein anderes Organ beauftragt wurde.

Der Gemeindevorstand kann sich nicht auf das Verwalten beschränken, sondern muss lenkend und planend agieren. Er muss neben dem Tagesgeschäft auch Strategien für die Zukunft entwickeln. Dabei können ihm die speziell dafür entwickelten Instrumente wertvolle Unterstützung bieten (vgl. 13 – Strategische und operative Steuerung).

Der Gemeindevorstand vertritt die Gemeinde nach aussen. Dabei geht es nicht nur um die Wahrnehmung von Repräsentationspflichten, sondern insbesondere auch um die Artikulation und Verteidigung von Interessen der Gemeinde, etwa gegenüber anderen Gemeinden oder gegenüber dem Kanton.

Ein guter Kommunalpolitiker muss neben Fachkompetenz auch soziale Kompetenz mitbringen. Zudem ist die Unterstützung durch das private und berufliche Umfeld (sofern im Milizsystem) unerlässlich.

Rechte und Pflichten des Gemeindevorstands/-rats

  • (in der Regel) Leitung eines Departements/Ressorts (z. B. Finanzen, Bau, Bildung etc.)
  • Antragstellung für Geschäfte aus dem eigenen Departement/Ressort
  • Studium/Mitbericht zu den übrigen Geschäften
  • Teilnahme an Gemeindevorstandssitzungen
  • Beschlussfassung über Geschäfte, die gemäss Gemeindeverfassung oder Organisationsgesetzgebung dem Gemeindevorstand zugewiesen sind
  • Teilnahme an den Sitzungen zugewiesener Kommissionen
  • repräsentative Pflichten

Parteilose Gemeindepolitiker sind insbesondere in kleinen und mittleren Gemeinden in der Mehrheit. In der Arbeit im Gremium dominiert ohnehin die Sachpolitik.

5 – Sitzungen

Für die Sitzungen der Gemeindeexekutive gibt oftmals eine Geschäftsordnung den groben Rahmen an. Darin finden sich Informationen über den genauen Sitzungsablauf, Aktenauflage, Beschlussfassungsprozess, Protokoll etc.

Für gute Sitzungen braucht es eine detaillierte Vorbereitung, eine straffe Leitung und eine sinnvolle Nachbearbeitung.

Sitzungen sollten nie länger als drei Stunden dauern, weil die Aufnahmefähigkeit abnimmt.

Sitzungen in der Gemeinde werden protokolliert. Für die Legislative und die Exekutive sind die Voraussetzungen dafür in den kommunalen oder kantonalen Gesetzen verankert. In der Regel handelt es sich um ein Beschlussprotokoll, in welchem nur der genaue Wortlaut des Entscheids festgehalten wird.

Einen besonderen Stellenwert haben die Ausstandsvorschriften. Diese beziehen sich im Gegensatz zu den Unvereinbarkeitsregeln nur auf ein konkretes Geschäft und sind deshalb bei jedem Traktandum gesondert zu beachten. Sie gewährleisten die korrekte Zusammensetzung der kommunalen Stellen bei der Entscheidungsfindung in einzelnen Sachgeschäften bzw. bei Wahlen. Massgebend ist in erster Linie das kantonale Organisations- und Verfahrensrecht (oft im kantonalen Gemeindegesetz geregelt). Die Gemeindegesetzgebung kann strengere Vorschriften vorsehen.

Grundsätzlich gilt, dass eine Person bei einer Verhandlung und Abstimmung in Bezug auf eine Angelegenheit, an welcher sie selbst oder ihr Ehepartner oder nahe Verwandte ein unmittelbares persönliches Interesse haben, in den Ausstand treten muss. Eine Ausstandspflicht besteht zum Beispiel, wenn das Behördenmitglied gleichzeitig Organ einer am Baugesuch als Partei beteiligten Ingenieurfirma ist.

Wer sich im Ausstand befindet, muss den Raum während der Beratung des Geschäfts verlassen. Die Anwesenheit könnte die Diskussion und die Entscheidungsfindung beeinflussen.

Vorbereitung

  • rechtzeitige Einladung
  • keine Sitzung ohne Traktandenliste
  • alle bekannten Informationen im Voraus zustellen
  • den Antrag offenlegen

Sitzungsleitung

  • pünktlicher Beginn
  • Ziele und Zeitrahmen bestimmen
  • Pendenzenkontrolle
  • kurze Einführung in jedes Traktandum
  • geordnete und sachliche Diskussion
  • Zusammenfassung
  • Abstimmung durchführen
  • Hinweis auf das Protokoll
  • Aufträge für nächste Sitzung definieren
  • Terminfestlegung

Nachbearbeitung

  • Aufträge verarbeiten
  • Verbesserungsvorschläge notieren

Sitzungen gehören zum Alltag eines Gemeindepolitikers. Umso wichtiger ist es, dass sie effizient und effektiv ablaufen.

6 – Gemeindeverwaltung

Mit der Gemeindeverwaltung sind in einem weiteren Sinn sämtliche Gemeindemitarbeitenden gemeint. Dazu zählen deshalb auch die Lehrpersonen. Für diese gelten aber vielfach separate Normen und Zuständigkeiten. Deshalb gehören in einer engeren Auslegung nur die Mitarbeitenden der allgemeinen Verwaltung dazu, allenfalls ergänzt durch die Mitarbeitenden der Werkund Forstbetriebe.

Die Gemeindeverwaltung im engeren Sinn wird meist von der Gemeindeschreiberin/-kanzlistin oder dem Verwaltungsleiter geleitet. In einigen Gemeinden kann dies auch von der Gemeindepräsidentin bzw. dem Gemeindepräsidenten oder von einem Gemeindevorstandsmitglied bzw. Gemeinderatsmitglied übernommen werden. Diese Person führt dann auch die Mitarbeitendengespräche (vgl. 7 – Gemeindeführungsmodelle). Sie hat somit die administrative Führung inne. Manchmal unterscheidet sich diese von der fachlichen Führung, die dem zuständigen Departements- oder Ressortleiter obliegt. Dies kann für Reibungsflächen sorgen.

Die Gemeindeverwaltung bereitet die Sitzungen der Exekutive vor und setzt ihre Beschlüsse um. Sie wird vom Gemeindevorstand bzw. Gemeinderat überwacht, welcher demnach auch die Disziplinarbefugnisse hat, es sei denn, diese Aufgaben wurden an andere kommunale Behörden delegiert.

Das Gemeindepersonal verfügt meist über einen sog. öffentlich-rechtlichen Einzelarbeitsvertrag, der wie im Privatrecht unter Einhaltung einer bestimmten Frist gegenseitig kündbar ist. Sofern kommunale Vorschriften fehlen, gilt die kantonale Personalgesetzgebung. Dort finden sich weitere Bestimmungen zur Begründung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses, zur Entlöhnung, zu Ferien, Arbeitszeit, Ausstand, Nebenämtern, Unvereinbarkeit etc. Die kantonalen Unterschiede sind beträchtlich.

Die Organisation der Gemeindeverwaltung ist eng mit dem jeweiligen Gemeindeführungsmodell verknüpft (vgl. 7 – Gemeindeführungsmodelle). Aufgrund der Gemeindeautonomie bestehen erhebliche Unterschiede in der Organisation. Auch sind Schulen, Industrielle Betriebe sowie Forst- und Werkdienste nicht immer in die Gemeindeverwaltung eingegliedert.

«Die Exekutive ist auf das Wissen der Verwaltung angewiesen.»

Thambirajah Janojan, Gemeinderat Marbach SG

7 – Gemeindeführungsmodelle

In der Schweiz haben sich unterschiedliche Organisationsformen entwickelt, da das kantonale Recht oft keine Vorgaben macht. Das Führungsmodell einer Gemeinde ist eine wichtige Grundsatzentscheidung der Gemeinde: Es bestimmt die Funktionen und Verantwortlichkeiten der Exekutivmitglieder sowie die Ausgestaltung der Führung und Organisation der Verwaltung. Damit hat die Wahl des Führungsmodells einen direkten Einfluss auf die zeitlichen Anforderungen, Arbeitsinhalte und die Attraktivität des Amtes.

In der Praxis haben sich drei Haupttypen herausgeschält. Es existieren allerdings auch viele Zwischenformen.

Das departementale Führungsmodell funktioniert ähnlich wie die Kantonsregierung bzw. der Bundesrat. Jedes Mitglied leitet ein Departement (manchmal auch als Ressort bezeichnet). Es führt neben strategischen auch operative sowie administrativ-vollziehende Aufgaben aus. Die Vorteile dabei sind umfangreiche Kenntnisse der Exekutivmitglieder innerhalb ihres Departements und die damit verbundene leichtere Aufsicht der operativen Tätigkeiten innerhalb der Verwaltung. Die Nachteile sind die zeitlichen und fachlichen Belastungen der Amtsträger.

Im Geschäftsleitungsmodell übernimmt die Gemeindepräsidentin bzw. der Gemeindepräsident eine Doppelrolle als Vorsitzender einer Geschäftsleitung und als Vorsitzender im Gemeindevorstand bzw. -rat. Die Geschäftsleitung besteht in der Regel aus den Kadermitarbeitenden der Verwaltung und ist für die fachliche und personelle Führung der Gemeinde verantwortlich. Sie kann selbständige Entscheidungen treffen. Dadurch wird der übrige Gemeindevorstand bzw. -rat zeitlich entlastet und die Zusammenarbeit innerhalb der Verwaltung wird gestärkt. Hingegen wird die zeitliche Beanspruchung der Gemeindepräsidentin bzw. des Gemeindepräsidenten erhöht. Zudem kann sie/er sich durch die Einsitznahme in der Geschäftsleitung gegenüber ihren/seinen Gemeinderatskolleginnen und -kollegen einen Wissensvorsprung erarbeiten.

Beim CEO-Modell übernimmt die Gemeindeschreiberin oder eine andere Person die Leitung der Geschäftsleitung. Die Exekutive agiert im Sinne eines Verwaltungsrates und beschränkt sich auf die politische Führung der Gemeinde. Dadurch wird eine Trennung zwischen der politischen und der operativen, verwaltungsbezogenen Tätigkeit vollzogen, was auch zu einer Versachlichung der Gemeindeführung beiträgt. Die zeitliche Entlastung der Gemeindeexekutive ist ein Vorteil dieses Modells. Betriebswirtschaftlich weist das Modell eine hohe Effizienz auf und macht die Ämter für Berufsleute attraktiver. Durch die Beschränkung auf strategische Fragestellungen verliert die Exekutive jedoch operatives Detailwissen aus den Departementen. Dies führt zu einem gewissen Verlust an Bürgernähe und ist politisch ungewohnt.

Für welches Führungsmodell sich eine Gemeinde entscheidet, ist von der individuellen Ausgangslage und den unterschiedlichen Zielen der jeweiligen Gemeinde abhängig und folgt letztlich der Strategie.

8 – Rechtsetzung in der Gemeinde

Die Gemeinden müssen das Bundes- und das Kantonsrecht anwenden. Dieses geht ihrem eigenen Recht vor. Nur in den Gebieten, welche in die Autonomie der Gemeinden fallen, sind sie zur eigenen Rechtsetzung befugt (vgl. 11 – Gemeindeautonomie). Die wichtigsten kommunalen Rechtsgebiete sind neben dem Organisationsrecht das Baurecht, das Submissionsrecht und das Steuerrecht.

Gestützt auf das sog. Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung) sind die Stimmberechtigten (oder dann das Parlament mit Referendumsmöglichkeit) als Gesetzgebungsorgan für die Beschlussfassung über wichtige Rechtsnormen zuständig. Die Terminologie der Gesetze ist uneinheitlich.

In der Gemeindeverfassung (auch Gemeindeordnung genannt) stehen die Grundsätze der Organisation, der Zuständigkeiten und der Mitwirkung der Stimmberechtigten. Wo die kantonale Gemeindeorganisationsgesetzgebung ausführlich ist, fehlt manchmal eine eigenständige Gemeindeordnung.

In den Gemeindegesetzen (auch Gemeindereglement genannt) finden sich die wichtigsten Bestimmungen. Sie betreffen eine hohe Zahl von Stimmberechtigten und weisen eine hohe finanzielle Bedeutung auf (z. B. Steuergesetz, Baugesetz). Im Hinblick auf die Meinungsbildung erhalten die Stimmberechtigten für Abstimmungen über Verfassung und Gemeindegesetze vorgängig eine Botschaft (oder ein Gutachten) zugestellt, worin die wichtigsten Aspekte der Vorlage aufgezeigt werden. Handelt es sich um eine Initiative oder ein Referendum, sind auch die Überlegungen der Initianten bzw. Gegner darin aufzunehmen.

In den Gemeindeverordnungen sind regelmässig weniger wichtige, oft auch detaillierte Regelungen zu finden, die zudem einem hohen Flexibilitätsbedürfnis entsprechen (z. B. Gebührenverordnung zum Baugesetz). Diese werden in der Regel von der Gemeindeexekutive erlassen. Dies ist nur unter Einhaltung von strengen Voraussetzungen zulässig, da der Grundsatz der Gewaltenteilung durchbrochen wird. Auch auf dieser Stufe gibt es unterschiedliche Bezeichnungen: Man spricht von Reglementen, Weisungen, Richtlinien oder Ausführungsbestimmungen.

Die Gemeinden haben ihre Gesetzessammlungen fast überall im Internet aufgeschaltet.

Die Kenntnis des Gemeinderechts hilft den Gemeindebehörden, ihren Spielraum für Verhandlungen zu kennen und die beste Lösung für die Gemeinde zu erreichen.

9 – Verwaltungsverfahren in der Gemeinde

Im Alltag einer Gemeinde kommen viele Anwendungsfälle des Verwaltungsverfahrens vor: Baubewilligungsverfahren, Erteilung einer Bewilligung für das Befahren der Alpstrasse, Steuerveranlagung etc. (vgl. auch 12 – Aufgaben, Leistungen und Prozesse).

Das Verfahren beginnt mit der Einreichung eines Gesuches (z. B. Baubewilligungsgesuch) oder der Feststellung eines unkorrekten Sachverhaltes (z. B. nächtliche Lärmimmissionen auf einem Spielplatz). Die Verwaltungsbehörden müssen den Sachverhalt feststellen und die Betroffenen anhören (rechtliches Gehör). Anschliessend wird das (nicht-streitige) Verfahren mit einer Verfügung abgeschlossen (z. B. Baubewilligung, Fahrbewilligung, Steuerveranlagungsverfügung etc.). Bei fehlendem Gemeinderecht stellt das kantonale Verwaltungsrechtspflegegesetz oder das jeweilige Spezialgesetz die Rechtsgrundlage dar.

Ist die/der Betroffene mit der Verfügung nicht einverstanden, kann sie/er sie an die nächste Instanz weiterziehen. Dies ist meist das kantonale Verwaltungsgericht. In selteneren Fällen ist ein Weiterzug innerhalb der Gemeinde möglich. In diesem Fall spricht man von einem streitigen Verfahren – es kann bis vor das Bundesgericht gehen.

Neben der Verfügung gibt es in der Gemeinde weitere Handlungsformen. Dazu gehören der verwaltungs- und (seltener) der privatrechtliche Vertrag. Beide Instrumente entfalten Rechtswirkung nach aussen. Daneben ist die Gemeindeverwaltung aber auch ohne Rechtswirkung nach aussen tätig. Darunter fallen Auskünfte, Empfehlungen, Berichte und Vernehmlassungen.

Das rechtliche Gehör ist das zentrale Mitwirkungsrecht des Privaten im Verwaltungsverfahren mit der Gemeinde.

10 – Politische Rechte in der Gemeinde

Der Begriff «politische Rechte» erfasst das Stimmrecht (vgl. zur Stimmberechtigung 3 – Kommunale Legislative), das aktive und passive Wahlrecht und das Recht, Referenden und Initiativen zu unterzeichnen. Auch alle weiteren Formen der politischen Partizipation sind darin enthalten (z. B. Konsultativabstimmungen oder Petitionen).

Das Referendum ist auf kommunaler Ebene meist stärker ausgebaut als beim Bund. Bestimmte kommunale Geschäfte unterliegen dem obligatorischen Referendum. Das bedeutet, dass in jedem Fall die Stimmberechtigten darüber befinden müssen. Dazu gehören in der Regel die Gemeindeverfassung und häufig auch Finanzvorlagen, welche eine bestimmte Summe überschreiten (Finanzreferendum). Als Beispiel dient der Kredit für den Bau einer Turnhalle. Das fakultative Referendum bedingt eine Unterschriftensammlung. Es ist oftmals für kommunale Gesetze und Kreditgeschäfte mit tieferen Limiten vorgesehen. Die Gemeindeverfassung gibt Auskunft über die verschiedenen Varianten und die Anzahl benötigter Unterschriften.

Das Initiativrecht räumt den Stimmberechtigten das Recht ein, eine kommunale Abstimmung über einen Erlass zu verlangen, der im Zuständigkeitsbereich der Legislative liegt. Neben dem Stimmvolk als Ganzes (Volksinitiative) haben aber auch die einzelnen Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung ein Initiativrecht (Einzelinitiative). Im Gemeindeparlament gibt es zusätzliche Instrumente (z. B. Interpellation, Anfrage, Postulat, Motion). Genaue Auskunft gibt die Gemeindeverfassung oder die Geschäftsordnung des Parlaments.

Die Gemeinde muss dafür besorgt sein, dass die Wahl- und Abstimmungsfreiheit geschützt wird. Art. 34 Abs.2 der Bundesverfassung verlangt eine freie Willensbildung und eine unverfälschte Stimmabgabe. Das bedeutet, dass die Gemeinde Wahlen und Abstimmungen korrekt vorbereiten und durchführen muss. Dazu gehören eine richtige Formulierung der Abstimmungsfrage, derrechtzeitige Versand der Unterlagen, die Einhaltung der Öffnungszeiten der Stimmlokale, der Zugang zu Gemeindeversammlungen, eine regelkonforme Traktandierung, eine ordnungsgemässe Behandlung von Anträgen an der Gemeindeversammlung, eine korrekte Protokollierung der Gemeindeversammlungen, eine sorgfältige Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsresultate etc. (vgl. 3 – Kommunale Legislative).

In kaum einem souveränen Staat gibt es derart ausgebaute Mitbestimmungsrechte des Volkes wie in der Schweiz. Dies gilt insbesondere für die Gemeinde.

11 – Gemeindeautonomie

Gemeindeautonomie heisst, dass die Gemeinde für die selbständige, den lokalen Verhältnissen entsprechende Erfüllung öffentlicher Aufgaben zuständig ist. Gemäss Bundesgericht ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet und der Gemeinde dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der genaue Umfang der Autonomie in einem bestimmten Sachbereich ist nicht fixiert, sondern definiert sich nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht und muss durch Auslegung ermittelt werden. Es handelt sich typischerweise um Aufgaben mit örtlichem Charakter.

Im autonomen Bereich ist die Gemeinde zur Rechtsetzung und Rechtsanwendung befugt (vgl. 8 – Rechtsetzung in der Gemeinde). Dies gilt in erster Linie für die Setzung und Anwendung von kommunalem Recht (z. B. Abwassergesetzgebung). In selteneren Fällen kann sich der Schutz der Autonomie selbst auf die Anwendung von kantonalem Recht erstrecken. Dies kann dann der Fall sein, wenn das kantonale Recht gewisse Fragen im Zusammenhang mit dem Vollzug nicht regelt und der Gemeinde bei der Anwendung ein gewisser Spielraum verbleibt (z. B. Ausarbeitung eines Zusammenarbeitsvertrags). Im nicht autonomen Tätigkeitsbereich kommen der Gemeinde nur Vollzugsaufgaben mit geringem oder gar keinem Entscheidungsspielraum zu (z. B. Einzug von kantonalen Steuern).

Das kantonale Recht bestimmt, welche Aufgaben die Gemeinden in autonomer Weise wahrnehmen. Massgebliche Rechtsquelle ist das jeweilige kantonale Gemeindegesetz.

Autonomiebereiche

  • Gemeindeorganisation
  • Gemeindefinanzen (insb. Festsetzung des kommunalen Steuerfusses)
  • kommunales Bau- und Planungsrecht
  • lokale Infrastruktur- und Versorgungsaufgaben (inkl. öffentliche Verkehrsbetriebe, Wasserversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung)
  • Volksschulwesen
  • Sozialhilfe
  • Ortspolizei
  • Zivilschutz bzw. Wehrdienste
  • lokaler Umweltschutz

«Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.»

Art. 50 Bundesverfassung

12 – Aufgaben, Leistungen und Prozesse

Gemeinden unterscheiden sich stark in Bezug auf ihre Aufgaben, Leistungen und Prozesse.

Die Gemeindeaufgaben ergeben sich aus dem kantonalen Recht (vgl. 11 – Gemeindeautonomie) bzw. aufgrund der Anforderungen und Bedürfnisse der Gemeinde. Auf Stufe der Gemeindeverwaltung bearbeiten die verschiedenen Abteilungen diese Aufgaben.

Die Gemeindeverwaltung ist verpflichtet, mit ihren Leistungen die ihr zugewiesenen Aufgaben zu erbringen. Zu den Leistungen gehören in erster Linie die Bereitstellung von Ressourcen und Infrastruktur für die Bevölkerung sowie die Erbringung von Dienstleistungen. Zu diesem Zweck werden der Gemeindeverwaltung die entsprechenden finanziellen und personellen Ressourcen zur Verfügung gestellt. Die Verwaltung ist verpflichtet, diese effektiv und effizient einzusetzen.

Die Prozesse bilden das Bindeglied zwischen den Aufgaben und Leistungen. Sie durchlaufen je nach Aufgabe die drei Stufen Legislative, Exekutive und Verwaltung. Man kann sie in Leistungsprozesse und Unterstützungsprozesse einteilen. Die Leistungsprozesse dienen der Erstellung von konkreten Dienstleistungen für die entsprechenden Aufgaben, wie beispielsweise das Erteilen einer Baubewilligung oder das Ausstellen einer Busse. Unterstützungsprozesse werden abteilungsübergreifend bereitgestellt, beispielsweise durch die Bereiche Führung, Personal, Finanzen, IT oder Gebäudeverwaltung. Der Controlling Prozess ist ein Unterstützungsprozess im Rahmen der Führung. Er ist Bestandteil sowohl der strategischen als auch der operativen Steuerung (vgl. 13 – Strategische und operative Steuerung).

Die systematische Aufnahme der wichtigsten Prozesse in der Gemeinde zeigt, ob der Leistungskatalog sinnvoll ist.

13 – Strategische und operative Steuerung

Die Gemeinde und deren Verwaltung führen und werden geführt. Dies geschieht auf verschiedenen Ebenen:

Die Verwaltungsführung (je nach Gemeindeführungsmodell: Gemeindepräsident/-in, Gemeindeschreiber/-in, CEO, Amtsleitende) steht im operativen Management der Verwaltung vor und steuert diese kurzfristig über das Budget und die laufende Jahresrechnung. Ziel ist es, die Gemeindeaufgaben effizient und wirkungsvoll zu erfüllen und gleichzeitig den finanziellen Rahmen einzuhalten (operative Steuerung).

Die Exekutive als Gremium steuert im strategischen Management die Verwaltung über die mittel- bis langfristige Leistungs- und Finanzplanung, die aufzeigt, welche Leistungen und Investitionen in diesem Planungshorizont vorzunehmen sind und wie die dafür notwendigen Mittel beschafft werden können. Ziel ist ein ausgeglichener Leistungs- und Finanzplan. Die mittel- bis langfristige Planung stützt sich dabei auf die Bedürfnisse der Einwohnerinnen und Einwohner oder allfälliger anderer Leistungsabnehmer sowie die gesetzlichen und ggf. parlamentarischen Vorgaben (strategische Steuerung).

Die Legislative steuert die Exekutive und erlässt die notwendigen gesetzlichen Grundlagen. Durch einen breit abgestützten politischen Konsens sollen die Lebensund die Entwicklungsfähigkeit des Verwaltungsbetriebs sichergestellt werden. Im Kern handelt es sich dabei um das Ausbalancieren von unterschiedlichen Interessen (politische Steuerung).

Die operative, strategische und politische Steuerung sind eng miteinander verknüpft. Ziel ist es, mit geeigneten Planungs- und Managementinstrumenten diese drei Steuerungsebenen aufeinander abzustimmen. Dies ist eine gemeinsame Aufgabe der Gemeindeexekutive und Gemeindeverwaltung – unter Mitwirkung der Legislative (vgl. 3 – Kommunale Legislative). Beispiele für Planungs- und Managementinstrumente sind unter fhgr.ch/zvm-startpaket zu finden.

Eine zukunftsorientierte Gemeindeentwicklung ist nur mit einer durchdachten Strategie möglich.

14 – Finanzielle Steuerung

Die finanzielle Steuerung ist ein zentraler Bestandteil der Führungstätigkeit in einer Gemeinde. Sie unterstützt die Legislative und Exekutive in der Finanzpolitik, indem sie wichtige Informationen über erbrachte Leistungen, erzielte Wirkungen und verbrauchte Ressourcen liefert. Die Basis der finanziellen Steuerung bilden die Grundsätze der Haushaltsführung: Gesetzmässigkeit, Haushaltsgleichgewicht, Sparsamkeit, Dringlichkeit, Wirtschaftlichkeit, Verursacherprinzip, Vorteilsabgeltung, Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern und Wirkungsorientierung.

Das Hauptelement der finanziellen Steuerung bildet das Rechnungswesen. Dieses umfasst die Finanzbuchhaltung, die Kosten- und Leistungsrechnung sowie die Rechnungslegung. Die Finanzbuchhaltung beinhaltet die chronologische und systematische Erfassung von Geschäftsvorfällen gegen aussen sowie die internen Verrechnungen. Sie richtet sich nach den Grundsätzen der Vollständigkeit, Richtigkeit, Rechtzeitigkeit und Nachprüfbarkeit. Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget führen zusätzlich zur Finanzbuchhaltung eine Kosten- und Leistungsrechnung nach Produktgruppen.

Als Grundlage der Rechnungslegung dient das Harmonisierte Rechnungslegungsmodell HRM2. Die wichtigsten Bestandteile in diesem Rahmenwerk bilden das Budget, der Finanz- und Aufgabenplan, die Jahresrechnung sowie das Interne Kontrollsystem (IKS). Wichtige Hilfsmittel sind die kantonalen Umsetzungsleitfäden.

Das Budget dient der kurzfristigen, jährlichen Steuerung von Finanzen und Leistungen. Der Finanz- und Aufgabenplan dient der mittel- und langfristigen Planung und Steuerung von Finanzen und Leistungen. Die Jahresrechnung umfasst die Bilanz, die Erfolgsrechnung, die Investitionsrechnung, die Geldflussrechnung sowie den Anhang.

Die finanzielle Kontrolle erfolgt in den Gemeinden häufig durch Geschäfts- bzw. Rechnungsprüfungskommissionen oder externe Revisionsstellen, die einen Prüfbericht erstellen. Dazu gehören in der Regel die Beurteilung der Finanzlage und die Ermittlung von spezifischen Kennzahlen (vgl. 16 – Finanzkennzahlen).

«Die Umstellung auf HRM2 soll schweizweit erfolgen und damit auch eine Vergleichbarkeit der Finanzlage unter den Kantonen ermöglichen.»

Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren

15 – Gemeindefinanzierung

Grundsätzlich finanziert sich eine Gemeinde über Steuern von natürlichen oder juristischen Personen. Bei der Berechnung kommen verschiedene Methoden zur Anwendung (z. B. in Prozent der einfachen Kantonssteuer). Steuern werden zur Finanzierung des allgemeinen Aufwands verwendet.

Im Gegensatz zu den Steuern werden Spezialfinanzierungen zweckgebunden zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben erhoben (z. B. Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung). Gespiesen werden sie in der Regel mit Gebühren, die kostendeckend und verursachergerecht sein müssen.

Eine weitere Finanzierungsform stellt die Fremdfinanzierung durch Dritte (z. B. Banken) dar.

In den meisten Kantonen gelangt zudem ein Finanzausgleichssystem zum Einsatz, das die unterschiedlichen finanziellen Rahmenbedingungen der Gemeinden berücksichtigen soll. Im Grundsatz sind die Systeme in den Kantonen ähnlich. Es wird allerdings mit unterschiedlichen Begriffen und Berechnungsschlüsseln gearbeitet.

Die Ausgaben bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Der grösste Teil der Ausgaben ist gebunden (z. B. Löhne der Verwaltung) und wird über das Budget bzw. den Budgetkredit geregelt. Bei frei bestimmbaren bzw. neuen Ausgaben (z. B. Einführung eines Schülertransports) besteht dagegen ein Handlungsspielraum. Diese bedürfen genauso wie die Investitionen in der Regel eines Verpflichtungskredits. Falls die beschlossenen Budget- und Verpflichtungskredite nicht ausreichen, müssen Nachkredite (Zusatzkredit, Nachtragskredit) beschlossen werden.

Die Finanzkraft einer Gemeinde erklärt, inwieweit sie in der Lage ist, aus eigener Kraft finanzielle Mittel zu generieren. Dieser Vorgang wird auch als Selbstfinanzierung bezeichnet und durch den Cashflow als zentrale Grösse dargestellt (vgl. Grafik).

Die jeweiligen Finanzhaushaltsgesetze geben Auskunft über kantonale Eigenheiten.

16 – Finanzkennzahlen

Die Finanzkennzahlen sind grundlegend für die Beurteilung der finanziellen Lage der Gemeinde. Sie zeigen die finanzielle Entwicklung resp. Trends auf und unterstützen die Gemeindeexekutive in der Steuerung der Finanzpolitik.

Untenstehende sechs Kennzahlen sind von besonderer Bedeutung, wobei sich die angegebene Bewertung (Schwellenwerte und Prozentzahlen) auf den Kanton Thurgau bezieht. Andere Kantone kennen ähnliche Bewertungsraster.

Mit diesen Kennzahlen kann überprüft werden, ob die finanzpolitischen Ziele erreicht wurden und Massnahmen ihre Wirkung entfaltet haben. Vor allem Vergleiche über die Zeit sind sinnvoll. Sie geben Aufschluss über Entwicklungstendenzen. Auch ist es möglich, die eigene Gemeinde mit anderen zu vergleichen.

Finanzkennzahlen sind eine wichtige Grundlage für die Entscheidungsfindung in den Gemeinden.

17 – Kommunikation in der Gemeinde

Die Gemeinde muss die Öffentlichkeit gebührend informieren. Kommunikation in der Gemeinde sollte bestimmte Standards erfüllen (vgl. Konferenz der Informationsdienste der Bundesverwaltung).

Ein Kommunikationskonzept hilft den Verantwortlichen, die Ausgangslage zu analysieren, die Kommunikationsziele zu definieren und deren Planung und Umsetzung zu organisieren. Darin werden neben den einzelnen Zielen auch die Zuständigkeiten und die entsprechenden Kommunikationsinstrumente definiert. Neben den klassischen Instrumenten (z. B. amtliches Publikationsorgan, Gemeinde-Homepage, Flugblatt, Orientierungsversammlung, Schwarzes Brett, Newsletter) haben auch die sozialen Medien an Bedeutung gewonnen. Immer mehr junge Leute informieren sich via Facebook, Twitter etc. Diese Kanäle müssen spontaner und reaktionsintensiver bewirtschaftet werden.

Wichtig ist das sog. Öffentlichkeitsprinzip, welches inzwischen auch für viele Gemeinden Gültigkeit hat. Demnach hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Damit sind Gesetze, aber auch Entscheide und Protokolle gemeint, sofern nicht namhafte Interessen entgegenstehen.

Der korrekten Kommunikation vor Wahlen und Abstimmungen kommt eine besondere Bedeutung zu. Die Stimmberechtigten sind hinreichend, aber auch zurückhaltend über den Abstimmungsgegenstand zu informieren (meist mit einer Botschaft, auch Gutachten genannt). Öffentliche Auftritte von Behördenvertretern und Beamten müssen sachlich, objektiv und verhältnismässig sein. Bei Wahlen sind behördliche Informationstätigkeiten und Einflussnahmen grundsätzlich ausgeschlossen, wenn sie über neutrale Informationen zum Wahlverfahren hinausgehen.

Die Anforderungen an die Medienarbeit sind gestiegen. Ein aktueller Internet-Auftritt, das Versenden von Medienmitteilungen und die Veranstaltung von Medienkonferenzen genügen nicht mehr. Es braucht eine partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den regionalen Medienschaffenden. Wichtig ist die interne Absprache, damit mit einer Stimme gesprochen wird und alle auf gleichem Informationsstand sind. Dies hilft auch im Hinblick auf eine allfällige Krisenkommunikation, bei der schnell, transparent und offen kommuniziert werden muss.

Der Anspruch auf Information der Bevölkerung ist ein grosser Unterschied zwischen der Privatwirtschaft und der öffentlichen Verwaltung. Wer in der Gemeinde nicht oder schlecht kommuniziert, verliert.

Literatur

Fachliteratur

  • Bergmann Andreas, Giauque David, Kettiger Daniel, Lienhard Andreas, Nagel Erik, Ritz Adrian, Steiner Reto (Hrsg.) (2016): Praxishandbuch Public Management, Zürich/Wien.
  • Friederich Ueli: Gemeinderecht, in: Müller Markus, Feller Reto (Hrsg.) (2013): Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern, S. 143–264.
  • Häfelin Ulrich, Müller Georg, Uhlmann Felix (2015): Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen.
  • Jaag Tobias, Rüssli Tobias (2012): Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. Aufl., Zürich/Basel/ Genf, S. 171–242.
  • Just Dominik, Januth Andreas, Bernhart Josef, Niedermüller Katharina, Promberger Kurt (2012): Gemeindeführung im Alpenraum, Glarus/Chur.
  • Knoepfel Peter, Papadopoulos Yannis, Sciarini Pascal, Vatter Adrian, Häusermann Silja (Hrsg.) (2017): Handbuch der Schweizer Politik, 6. Aufl., Zürich.
  • Kübler Daniel, Dlabac Oliver (Hrsg.) (2015): Demokratie in Gemeinden, Aarau.
  • Ladner Andreas (2016): Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament, Cahier de l’IDHEAP, Lausanne.
  • Ladner Andreas, Chappelet Jean-Loup, Emery Yves, Knoepfel Peter, Mader Luzius, Soguel Nils, Varone Frédéric (Hrsg.) (2013): Handbuch der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz, Zürich.
  • Ladner Andreas, Bühlmann Marc (2007): Demokratie in den Gemeinden, Zürich/Chur.

Praxisliteratur

  • Bürkler Paul, Lötscher Alex (2014): Gemeindeführungsmodelle im Kanton Luzern; Handlungsempfehlungen, Luzern.
  • Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und -direktoren (2008): Handbuch Harmonisiertes Rechnungsmodell für die Kantone und Gemeinden HRM 2, Bern.
  • Lüthy Heini (2016): Aktiv werden in der Politik, Zürich.
  • Schmid Kurt (2004): Kommunalpolitik – die reizvolle Herausforderung: Ein Leitfaden für die Praxis, Buchs.

 

Weiterführende Informationen

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