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Bremsen Verordnungsnovellen Marktveränderungen aus?

03. November 2020

Die Schweiz versucht mit einer Vielzahl von regulatorischen Änderungen im Bereich der Energieversorgung den Verbrauch fossiler Energieträger zu minimieren. Das ZWF hat die Wirksamkeit solcher Massnahmen zusammen mit dem Branchenverband GebäudeKlima Schweiz untersucht und kommt zu einem überraschenden Fazit.

von Andreas Nicklisch | Fachhochschule Graubünden | Titelfoto von Jorge Mallo | Unsplash

In den letzten Jahren gab es in der Schweiz eine Vielzahl von regulatorischen Änderungen im Bereich der Energieversorgung. Viele dieser Maßnahmen versuchen, die Zielsetzung des Bundes und seiner Bürger zur Minimierung des Verbrauchs fossiler Energieträger umzusetzen. Doch wie erfolgreich sind diese Verordnungsnovellen? Beobachten wir tatsächlich eine steigende Energieeffizienz? Diese Frage steht im Zentrum eines aktuellen Forschungsprojekts des Zentrums für wirtschaftspolitische Forschung der Fachhochschule Graubünden in Kooperation mit dem Branchenverband GebäudeKlima Schweiz. Das überraschende Fazit lautet: Verordnungsnovellen verhindern zumindest kurz bis mittelfristig in einem stärkeren Masse die Verwendung neuer Technologien als dass sie diese vorantreiben.

Die Energieeffizienzerhöhung von Heizungen und die verbesserte Dämmung von Wohnraum sind wichtige Eckpfeiler der Energiestrategie 2050 des Schweizer Bundes. Ein wichtiges Ziel ist es, die Abhängigkeit der Schweiz von importierten fossilen Energien drastisch zu senken. Unverzichtbar hierfür ist beispielsweise die möglichst flächendenkende Erneuerung von Heizungen und stetige Verbesserung der Heizungstechnik in privaten Wohnhäusern. Zu diesem Zweck wurden in den letzten Jahren im Bereich der Gebäudebeheizung mehrere Verordnungsnovellen in kurzen Zeitabständen initiiert. Einige Kantone sind aktuell noch immer mit der Umsetzung der letzten Änderung der Mustervorschriften im Energiebereich beschäftigt, bereiten aber bereits gleichzeitig wiederum eine Verschärfung der Richtlinien zur Energienutzung vor.

Gleichgleichwohl stellt sich die Frage ob die anhaltenden Gesetzesnovellierungen tatsächlich zu einer deutlich besseren energetischen Nutzung führen. Um diese Frage zu beantworten, hat ein Team des ZWF die Absatzzahlen der Schweizer Heizungsbauer in den letzten Jahren und die hierin verwendeten Technologien untersucht. Die Absatzzahlen der Heizungen im Untersuchungszeitraum 2012 bis 2017 wurden massgeblich durch die überarbeiteten Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich aus dem Jahr 2008 (kurz MuKEn 2008) beeinflusst, welche die Kantone schrittweise bis 2014 regional umsetzten. Dabei wurde das Ziel verfolgt, den Energieträger Öl möglichst zugunsten von Gas und vor allem nicht fossiler Energieträger wie beispielsweise Geothermik zu verdrängen.

Bei der Analyse der Zahlen zeigt sich jedoch die entscheidende Schwachstelle der Verordnungsnovellierung, ihre lange Übergangsfrist. So kann man im Vorfeld der finalen Umsetzung der MuKEn 2008 im Jahr 2014 eine erhebliche Zunahme der Anzahl installierter Ölheizungen beobachten, die hiernach abrupt endet. Insgesamt werden im Zeitraum nach dem Stichtag nur noch wenige Heizungen eingebaut, erst nach drei Jahren erreicht die Zahl der Neuinstallationen wieder das Niveau im Vorfeld des Stichtags. Gleichzeit geniessen alle bis zum Stichtag eingebauten Heizungen Bestandschutz, so dass die Verordnungsnovellierung zu einer überdurchschnittlichen Zunahme der Gesamtzahl von Ölheizungen geführt hat. Bei einer durchschnittlichen Lebensdauer von knapp 20 Jahren wird also auch mittelfristig die Ölheizung die Heizungstechnik in Schweizer Wohnhäusern dominieren.

Was kann man aus dieser Entwicklung lernen? Übergangsfristen sind keine unbedeutende Stellschraube bei der Novellierung von Gesetzen und Verordnungen. Gerade in einem Markt mit einer etablierten Technik können langfristige Übergangsfristen entscheidende Fehlanreize setzen. Im betrachteten Fall führten sie zu umfangreichen, vorgezogene Ersatzinstallationen, welche noch über Jahrzehnte die Energiebilanz der Schweiz belasten werden. Wichtig erscheint an dieser Stelle daher eine möglichst unmittelbare Umsetzung von Gesetzesnovelierungen, so dass die beschriebene, langfristige Zementierung des Status Quo nicht auftreten kann.

Nur wer schnell handelt, kann seine Ziele möglichst passgenau umsetzen, andernfalls läuft der Gesetzgeber in eine Falle, die der US-amerikanische Ökonom Robert Lucas bereits im Jahr 1976 eindrücklich beschrieben hat. Im Rahmen der so genannten Lucas-Kritik werden viele wirtschaftspolitische Massnahmen durch die betroffenen Bürger ad absurdum geführt: Die Bürgen antizipieren nämlich die Konsequenzen der Massnahmen und wirken durch ihre Handlangen bereits im Vorfeld den Massnahmen entgegen (siehe Lucas, 1976). So auch im Fall der regulatorischen Änderungen im Bereich der Schweizer Energieversorgung.

Gibt es also einen gesellschaftlichen Konsens, fossile Energieträger möglichst umfangreich zurückzudrängen, so gilt es, diese Massgabe möglichst schnell und konsequent umzusetzen. Andernfalls werden Gesetzesnovelierungen zumindest mittelfristig kaum die gewünschten Ergebnisse liefern. Es bleibt abzuwarten, ob die Schweizer Gesetzgebung diese hohe Anforderung erfüllen kann.

Wer weiterlesen möchte:

  • Lucas, R.E. (1976). Econometric Policy Evaluation: A Critique. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, Band 1, 19-46.
  • Nicklisch, A., Hediger, W., und Kienle, A.-K. (2020). Absatzanalyse Heizungsanlagen, 2. Version des Abschlussberichts zu Händen von GebäudeKlima Schweiz.

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